[강효백의 新경세유표-37] 뉴딜정책의 성패는 입법부에 달려있다

입법할 때가 황금시대

뉴딜정책 성공과 美민주당 20년 장기집권 비결

강효백 경희대 법무대학원 교수

∙나의 진정한 영광은 마흔 번 전투에서 거둔 승리에 있는 게 아니라 나의 나폴레옹 법전을 말살시킬 수 없다는 데 있다.
-나폴레옹 자서전

∙ 나이에 관계없이 성공인은 미래의 희망과 목표를 많이 말하고, 실패자는 과거의 자랑과 회한을 많이 말한다.
-필자가 이제껏 살면서 만난 사람들의 언행 성향 분석

◆입법할 때가 황금시대

‘나’들이 모여 그물망 ‘라’(羅)를 이룬 ‘나라’도 마찬가지. 단일한 권위로 법을 정립(입법)∙집행(행정)∙적용(사법)하는 운명공동체 국가도 미래의 비전과 플랜을 법제화할 때가 최고 전성기 또는 중흥기다. 동서고금을 통해 예외가 없다.

조선시대 최고 전성기는 성종 16년(1485년)에 <경국대전>을 펴냈을 때다. 조선의 중흥기는 영조22년(1746년) <속대전>과 정조 9년(1785년)에 <대전통편>을 펴냈을 때다.

로마 제국의 최고 전성기는 유스티아뉴스 대제가 534년 <로마대법전>을 완성한 때다. 세계사상 최대 판도를 통치한 대원제국의 최고 전성기는 1323년 《대원통제(大元通制)》를 편찬했을 때고, 유럽 천하통일을 꿈꾼 나폴레옹의 최전성기 역시 1804년 <나폴레옹 법전>을 제정했을 때다. 그렇다면 현대판 로마제국, 미국의 오늘을 있게 한 법률은 뭘까.

[자료=강효백 교수 제공]  미의회 선거일은 짝수해 11월 첫 번째 일요일이 지난 화요일에 열린다. 하원(임기2년)의석수에 비해 상원의원(임기6년) 의석수가 민주당이 급증하지 않은 까닭은 하원의원은 2년마다 전원 선거하나 상원의원은 2년에 1/3의석만 선거하기 때문이다.

 

◆미국을 새롭게 출발시킨 뉴딜의 주역은 미국 민주당 의원

뉴딜(new deal)은 카드게임 용어다. '카드를 새로 돌린다'는 뜻으로, 이는 '새로 출발한다', '새로운 정책'의 뜻으로 사용된다.

문재인 정부는 2020년 7월 경기 회복을 위해 마련한 국가 프로젝트를 발표했다. 미국의 프랭클린 루즈벨트 대통령이 1933년 대공황 극복을 위해 ‘뉴딜정책(New Deal)’을 강력하게 추진한 것처럼, ‘한국판 뉴딜’ 정책 추진을 통해 포스트 코로나 시대에 효과적으로 대응하고 세계적 흐름에서 앞서나가겠다는 목표다. 

그러나 한국판 뉴딜과 미국판 뉴딜은 근본적 차이가 하나 있다.

한국은 제2부 행정부가 혼자 주도하고 제1부 입법부는 존재감 없이 뭣을 하는지도 모르겠다. 반대로 미국은 제1부 입법부가 주역이고 제2부 행정부가 배역이다.

정책은 법제의 재료고, 법제는 정책의 완제품이다. 정책의 실행력을 보증해주는 것이 법과 제도다. 정책은 법제화로서 실현되고 법제화되지 않은 정책은 공염불이다.

흔히들 미국판 뉴딜정책은 루스벨트 행정부의 탁월한 정책기획 능력 덕분이라고들 알고 있지만, 사실 뉴딜정책이 실행력을 보증해주는 법제를 입법한 미국 의회, 특히 당시 집권 여당인 민주당 의원들이다. 

미국은 전통적 입법·행정·사법의 삼권분립제 국가이기에 법안 제출권이 의회만이 가질 수 있다. 뉴딜정책을 내놓을 당시 미국 하원 의석 수 분포는 민주당과 공화당이 각각 217석으로 의석 수가 같고, 상원은 민주당 39석, 공화당 57석으로 민주당이 압도적 열세였다. 그럼에도 불구하고 민주당 의원들은 고도의 집중력과 협상력을 발휘해 1933년 3월 9일부터 6월 16일까지 100일간 무려 13개 개혁법안을 통과시키는 최절정의 입법 성과를 거두었다. 이 눈부신 100일간의 민주당 의원들의 입법 성과가 대공황을 극복하고 오늘날 최강 미국을 낳게 한 것이다.

100일간(1933년 3월 9일~1933년 6월 16일)제정한 주요 9개 개혁법안 목록

∙3월 9일: 긴급은행법(Emergency Banking Act) 법률안 제출된 지 4시간 만에 제정
∙3월 10일:1933년 경제법(Economy Actof 1933) 공무원 군인 급여와 연금 15% 삭감
∙3월 31일:민간인 보존단 재조림 재활구호법
(Civilian Conservation Corps Reforestation Relief Act)
∙5월 12일 오전: 농업조정법 (Agricultural Adjustment Act)
∙5월 12일 오후: 연방긴급 구호법(Federal Emergency Relief Act)
∙5월 18일:테네시강 유역개발법 (Tennessee Valley Authority Act)
∙6월 5일: 증권법 (Securities Act)
∙6월 12일: 글래스스티걸 은행안전법(Glass-Steagall Act)
∙6월 16일: 국가 산업 회복법 (National Industrial Recovery Act)

이후에도 20여개 이상의 뉴딜 입법을 주도한 민주당은 이듬해 1934년 11월 6일 선거에서 미국 하원 역사상 전무후무한 압승을 거두었다(민주당 313석 대 공화당 117석), 1936년 선거에는 322석, 1936년 선거에는 333석 등 3번 연속 300석 이상을 차지하는 신기록을 경신해나가는 등 향후 20년 민주당 장기집권의 황금시대를 구가했다.

◆새해엔 판검사의 사법 활동보다 국회의원의 입법 활약상을 많이 듣보고 싶다.

판사만 법관이 아니다. 국회의원과 지자체의원은 입법관, 대통령과 지차체장은 행법관, 검판사는 사법관이다. 흔히들 검찰과 법원만 욕만 하는데 낡고 썩은 법을 적용하도록 개선하지 않은 입법부의 책임이 더 크다. 법의 3대 기능은 질서유지, 분쟁처리, 사회변화기능이다.

사법부는 '미네르바의 부엉이'처럼 어떤 문제 상황에 직접 개입하여 대안을 제시하지 못하고 사건이 일어난 다음에야 나서는 질서유지와 분쟁처리에 전념하는 제3부 국가기관이다. 즉 사법부는 소금과 브레이크 또는 수비수의 역할에 전념하면 충분한 것이다.

반면, 제1부 입법부는 빛과 엑셀러레이터 또는 공격수의 역할을 맡아 사회변화기능을 주도하는 제1부 국가기관이다. 미래에 대한 인식을 과거에 대한 인식만큼 구체적으로 설계하고 창조하는 법을 제·개정하는 사명을 수행해야 한다.

원래 국회의원이란 국민들이 생계를 걱정하지 않고 입법에 참여할 수 있도록 고안된 제도적 장치다. 현대판 특권 귀족을 양산하게끔 변질된 현 시스템은 반드시 혁파돼야 한다.

답보하는 나라는 과거회고형 사법으로 반추되고, 발전하는 나라는 미래지향형 입법으로 전진한다.

2021년 새해에는 어두운 과거를 반추하는 판검사의 사법 활동상보다 밝은 미래를 명료하게 설계하는 국회의원 입법 활약상을 더욱 많이 듣보고 싶다.

국회의원 300명은 법에 문제가 생겼을 때 헌법재판소 재판관 9명에 떠넘기라고, 허구한 날 ‘검토’ ‘추진’ 지연책 국민 속임수나 유체이탈화법이나 하라고 국민의 혈세로 세계 최고 수준의 특권과 세비를 주는 게 아니다.

국회의원 300명(특히 집권당 180명)은 포스트 코로나19 시대를 대비하고 21세기 선도강국 대한민국을 이끌어나갈 뉴딜정책을 법제화하고 검찰 언론 사법제도개혁법제를 제· 개정함으로써 세계 최고 수준의 비싼 몸값에 걸맞은 책무를 성실하게 수행하길 바란다.