[포스트 87 체제] [中]포괄적 개헌 위한 제언…핵심 키워드는 ‘분권·지방자치·공유·통일’

‘87년 헌법’ 시대정신 반영 미흡…대통령 권력구조뿐 아니라 지방자치형 등 권력분점에 방점

대통령 권력구조도 ‘분권형·내각제’ 등 대안 거론…자본주의 5.0과 영토조항 변경 등은 화약고

 

박근혜 대통령(뒤쪽)과 우상호 더불어민주당, 정진석 새누리당, 박지원 국민의당 원내대표(왼쪽부터) [그래픽=김효곤 기자]

아주경제 최신형·김혜란 기자 =87년 헌법이 올해로 29돌을 맞았다. 1987년 6·10 민주항쟁의 산물인 6·29 선언으로 대통령 직선제와 평화적 정권 이양. 언론의 자유 보장 등 8개항을 골자로 하는 개헌안이 실현됐다. 절차적 민주주의를 담보하는 대통령 직선제가 최고법인 헌법에 규정된 셈이다. 하지만 부작용도 만만치 않았다. 87년 체제 이후 문민정부를 시작으로, 국민의 정부와 노무현·이명박·박근혜 정권이 들어섰지만, 모두 제왕적 대통령제에 대한 폐단을 드러냈다. 승자독식 ‘불변의 법칙’이 한국 사회에 뿌리내린 이유다. 이에 아주경제는 총 3회 기획을 통해 개헌의 당위성을 되짚고 실질적 민주주의라는 실천적 목표를 위한 대안을 모색한다. <편집자 주>

제7공화국을 위한 개헌(改憲) 논의는 그 이전의 헌법 개정과는 다른 정치적 함의를 지닌다. 특정 정파의 집권 연장용 개헌이 아닌 ‘87년 헌법’이 다원화된 사회·파편화된 개인의 요구를 담아내지 못한다는 시대정신 부재에서 촉발됐다. 

특히 최고 권력자나 2인자가 대통령 권력구조에 한정해 개헌 논의에 불을 지핀 것과는 달리, 20대 국회에서는 정세균 국회의장을 비롯한 여야 다수 의원의 공감대 속에서 헌법 개정 논의가 수면 위로 부상했다. 정치 공학적 헌법 개정 논의에서 벗어나 2018년 체제를 위한 ‘포괄적’(생활형) 개헌의 판이 만들어진 셈이다. 

◆7공화국 시대정신은 ‘분권’…수도이전도 가능

21일 법률·정치 전문가들이 꼽은 제7 공화국 헌법의 키워드는 ‘분권·지방자치·공유·통일’ 등이다. 분권과 지방자치가 정치영역의 문제라면, 공유는 경제영역, 통일은 외치영역이다. 이 네 가지를 관통하는 시대정신은 공유가치의 핵심인 ‘분권’이다.

대통령 권력 구조도 마찬가지다. 기존의 대안이었던 4년 중임제보다 분권형 대통령제와 의원내각제 등이 주목받고 있다. ‘권력 분점’을 골자로 하는 분권형 등이 제왕적 대통령제의 폐단을 막기 위한 가장 강력한 방안이기 때문이다.

대통령제와 의원내각제의 혼합 형태인 분권형은 평상시에는 수상이, 비상시에는 대통령이 정치를 담당하는 형태다. 오스트리아와 핀란드, 바이마르 공화국 헌법, 프랑스 제5공화국 헌법이 이에 해당한다. 가장 큰 장점은 행정부와 입법부가 충돌할 경우 해결이 용이하다는 점이다. 다만 의회의 권한이 약화될 가능성도 배제할 수 없다.

의원내각제는 다수당이 행정부 구성권은 물론, 의회에 책임을 지는 제도다. 행정부와 입법부의 권력융합이 최대 강점이다. 정국 불안정의 한계에도 제왕적 대통령제 악습의 고리를 끊을 수 있는 정치제도다. 향후 남북통일을 대비한 제도로 평가받는다. 한상희 건국대 법학전문대학원 교수는 본지와의 통화에서 “지방분권 개헌 등이 전제된다면, 내각제가 가장 좋은 대안”이라고 말했다.

관전 포인트는 개헌 범위다. 그간 개헌 논의는 대통령 권력구조에 한정됐다. 이제는 포괄형 개헌이 대세다. 여·야·정의 협력정치(협치)가 담보된다면 분권형은 지방분권형 개헌, 내각제는 통일시대 구상으로 이어질 수 있다.
 

박근혜 대통령이 지난 13일 국회에서 개원연설을 한 뒤 인사를 하고 있다. [아주경제 최신형 기자 tlsgud80@]

◆경제·국가배상 개정 사안…3·4조는 화약고

이해찬 무소속 의원은 이미 세종시 국회 분원 설치를 핵심으로 하는 ‘국회법 개정안’을 발의했다. 참여정부 때 위헌 판결받은 ‘신행정수도건설특별법’의 재추진을 염두에 둔 것으로 풀이된다. 경우에 따라 제7공화국에서 수도이전을 명시할 수도 있다. 산업화 이후 한국 사회를 이끈 발전균형에서 벗어나 국토의 균형발전이란 시대적 과제가 헌법에 명시된다는 의미다. 

과거 대한민국의 헌법은 중앙집권적 단방국가, 그 이상도 그 이하도 아니었다. 1948년 제헌헌법 당시 지방자치 범위는 정부와 국회가 제정하는 법령의 범위로 국한했다. 1991년 지방자치의회선거와 1995년 지방자치단체장 선거 시행에도 여전히 지방 정부의 중앙정부 예속화는 현재진행형이다.

실제 현행 헌법의 지방자치 규정은 제117조와 118조, 두 조항뿐이다. 내치로는 자치입법권의 과도한 제한, 외치로는 지방분권적 평화통일 조항의 미비 등 분권적 요소에 치명적 결함을 드러내고 있는 셈이다. 

헌법 제29조 2항(군인·군무원·경찰공무원 기타 법률이 정하는 자의 국가배상)도 개정 사안 중 하나다. 동법 1항이 일반 공무원의 직무상 불법행위에 따른 손배소를 규정했다면, 2항은 특정직 공무원의 국가배상을 ‘법률이 정하는 보상’으로 축소했다. 장영수 고려대 법학전문대 교수는 “87년 헌법 개정 때도 이 조항에 대한 삭제 요구가 컸으나, 대통령 권력구조 문제를 논의하다가 개정을 못 했다”고 말했다.

시장경제와 경제민주화 조항을 공존시킨 헌법 제119조도 개정 대상이다. 제7공화국 헌법이 외환위기 이후 지속한 신자유주의로 갈 것이냐, 새로운 복지국가로 갈 것이냐의 중대 분수령이 될 전망이다.

학계에서 충돌 조항으로 보는 헌법 제3조(영토)와 제4조(평화통일)의 조화를 꾀할지도 관심사다. 3조는 북한의 반(反)국가단체, 4조는 평화적 통일 조항을 각각 규정했다. 북한의 이중적 지위를 인정한 셈이다. 3조의 관련 법률은 국가보안법, 4조의 관련 정책은 햇볕정책이다. 장 교수는 이와 관련해 “보수와 진보의 극단적 이념 대립이 불가피한 조항”이라며 “양쪽 다 개헌을 안 하더라도 양보할 수 없는 부분”이라고 말했다.
 

20대 국회 더불어민주당 의원들이 7일 서울 여의도 국회에서 열린 의원총회에서 김종인 대표의 발언을 경청하고 있다. [사진=아주경제 남궁진웅 기자 timeid@]