[뉴노멀 시대 정치개혁 대제언] 김순은 "자치분권 2.0 시대 개막...개헌 통해 마무리해야"

김순은 자치분권위원장과 대담···<7>자치분권, 풀뿌리 민주주의가 답

"중앙집권체제, 규모의 비효율 문제 발생...시민 민주주의 경험도 적어"

"자치경찰제, '권력구조 개편'·'자치분권 강화' 두 가지 의미 모두 가져"

"더 강력한 자치분권 위해 헌법 상 '한국=자치분권국가' 조문 넣어야"

"내년 1월 22일 임기 끝...'주민참여 3법'과 2차 일괄이양법 통과 목표"

[대담=최신형 정치사회부장, 정리=박경은 기자] "내년부터는 '자치분권 2.0 시대'가 열릴 것으로 기대한다." 지방자치제도의 역사가 지난해로 30년을 맞은 가운데, 자치분권에 대한 관심이 나날이 높아지고 있다. 특히 지난해 국회에서는 중앙정부의 권한을 지방에 일괄적으로 이양하는 내용의 '지방일괄이양법'과 '자치경찰제 실시를 위한 경찰법 개정안' 등 자치분권과 관련한 굵직한 법안이 잇따라 통과됐다.

자치분권사(史)에서 이처럼 눈에 띄는 성과가 이어지는 한가운데는 김순은 대통령 직속 자치분권위원장이 자리하고 있다. 지난달 30일 서울 종로구 자치분권위원회 사무실에서 만난 김 위원장은 "지난 30년이 '자치분권 1.0 시대'였고 작년부터 올해까지 법안을 완성하면 최소 내년부터는 자치분권 2.0 시대가 열리지 않을까 기대한다"며 "문재인 정부는 역대 어느 정부보다 자치분권에 있어 성과를 내는 정부가 될 것"이라고 자신했다.

김 위원장은 자치분권이 중요한 이유에 대해 "사무에 따라 지방정부가 더 잘할 수 있는 업무가 있다"며 "너무 오랫동안 지방이 할 수 있는 일까지 국가가 다 해왔다"고 말했다. 이어 "그러다 보니 지자체로부터 세금을 걷는 비용, 이 재정을 나누는 데 드는 비용, 재정을 나눴으니 감사하는 비용 등 부수적인 비용을 너무 많이 들였다. 중앙집권체제가 가진 문제점"이라고 지적했다.

그러면서 김 위원장은 "작년에 지방일괄이양법과 경찰법 개정안이 모두 통과됐다. 이제 남은 것은 헌법을 바꾸는 것"이라고 강조했다. 다음은 김 위원장과의 대담.
 

김순은 대통령 직속 자치분권위원장이 지난달 30일 서울 종로구 정부서울청사에 위치한 자치분권위원회 사무실에서 본지와 인터뷰하고 있다. [사진=유대길 기자, [e-mail]]

◆"자치분권, 규모의 비효율 해결"

-문재인 정부 출범 이후 부위원장에 이어 2019년 5월부터는 자치분권위원회 수장 자리에 올랐다. 왜 자치분권이 중요한가. 풀뿌리 민주주의가 정치개혁의 전제조건이라고 보나.

"규모의 비효율 문제가 있었다. 우리는 너무 오랫동안 중앙정부가 많은 일을 해왔다. 그 일을 지방에서 하면 지방에도 일자리가 많이 생길 것이다. 행정적 차원에서 자치분권에 관심을 가져야 하는 이유다."

-행정적 이유 말고 자치분권에 대한 관심을 높여야 하는 또 다른 이유는 없나.

"민주주의다. 민주주의에 있어선 공정한 선거를 했는지도 중요하지만 갈등 상황에서 상대방의 의견을 듣고, 또 내 의견을 설득하는 훈련이 필요하다. 공동체 또는 주민 단위의 실전 민주주의를 많이 경험하는 국가일수록 민주주의 수준이 성숙하다. 이런 틀에서 보면 자치경찰제는 이 두 가지 의미를 모두 갖고 있다."

◆"자치경찰제, 권력개혁·자치분권 강화"

-자치경찰제가 올해 7월 1일부터 전국적으로 실시될 예정이다. 기대효과는.

"여러 측면으로 기대하고 있다. 자치경찰제에 대한 검토는 20년 전 김대중(DJ) 정부 때 처음으로 시작됐다. 그간 여러 논의만 있다가 문재인 정부가 국정과제로 권력개혁을 약속했고, 그 안에 자치경찰 도입 내용이 포함됐다. 자치경찰제가 권력구조 개편과 자치분권 강화라는 두 가지 의미를 가지는 셈이다."

-자치경찰제가 아직 실시되지 않아 내용을 모르는 독자들도 많을 것 같다. 어떤 제도인지 간단히 설명해달라.

"그간 경찰에 대한 이미지는 '법 집행자'였다. 그러나 실제로 경찰의 상당수 인원은 법 집행과는 관계가 없고, 치안서비스를 하는 인원이 다수다. 그 인원을 떼서 자치경찰로 만들자는 취지다. 자치경찰은 여성, 청소년, 지역 생활 등 국민이 필요로 하는 서비스를 하게 된다. 신호체계가 대표적이다. '건널목이 여기 있으면 좋은데 왜 저 밑에 있지' 이런 문제점을 고치는 데 그동안 시간이 오래 걸렸다. 이제 상당히 신속하게 고쳐질 것으로 기대한다."
 

김순은 대통령 직속 자치분권위원장이 지난달 30일 서울 종로구 정부서울청사에 위치한 자치분권위원회 사무실에서 본지와 인터뷰하고 있다. [사진=유대길 기자, [e-mail]]

-자치경찰이 국가경찰 보조 수단으로 전락할 우려는 없나.

"그런 우려에 동의하지 않는다. 경찰은 수사를 하는 정보·보안 업무에서 생활을 지키는 업무까지 굉장히 많은 기능을 한다. 어느 것 하나 더 중요하고 덜 중요하지 않다. 서로 성격이 다른 업무일 뿐이다. 올해 1월 1일부터 경찰청 앞에 붙은 '지방'이라는 단어를 뗐다. 옛날엔 '서울지방경찰청'이라고 했는데 지금은 '서울경찰청'이다. 이제 중앙부처 전속 조직이 아니라는 의미다."

-각 지역의 자치경찰을 이끌 시·도자치경찰위원회가 구성되는 과정에서 여성위원 추천이 적다고 하던데.

"'국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률'에서는 '위원은 특정 성(性)이 10분의6을 초과하지 아니하도록 노력하여야 한다'고 규정하고 있다. 그러나 여성위원 추천이 적어 숫자가 부족하지 않을까 우려되는 상황이다. 여성 관련 범죄 및 학교폭력이 증가하고 있는 상황을 고려할 때 지역 내 덕망 있고 여성·청소년·인권 관련 전문성을 갖춘 여성 인사들이 위원회에 참여해 다각적인 논의를 하는 게 바람직하다."

◆"헌법에 '한국=자치분권국가' 명시해야"

-수원·고양·용인·경남 창원 등 4곳이 '특례시법'도 시행된다. 우리 사회가 마주할 변화상을 그려 달라.

"우리는 그간 인구가 100만명이 되는 도시를 광역시로 승격해주고 해당 지역에서 분리했다. 이런 방식은 과거처럼 도시가 팽창하고 발전할 때는 시와 도라는 두 개 주체가 경쟁하면서 상호 발전하도록 했다. 그런데 지금은 인구수가 정체됐다. 인구가 100만명이 넘어도 광역시를 더 만드는 것이 곤란한 측면이 생긴 것이다. 이를 해결하기 위해 특례시 제도를 도입했다. 인구가 100만명을 넘어선 도시에 특례를 주더라도 다른 시·군·구에 부정적 영향을 끼쳐서는 안 된다는 핵심 내용이 잘 합의됐다."

-참여정부 이후 다수 공기업이 지방으로 이전하고 정부세종청사 등도 지어졌다. 그럼에도 국민은 지방분권에 대해 실질적으로 체감하지 못하고 있는데.

"노무현 정부 당시 지방자치 및 분권 노력을 하지 않았으면 (서울 집중 현상이) 더 심해졌을 것으로 본다. 그때 정책이 있어서 이렇게 선방한 것이다. 그렇지 않았다면 서울에 한국인 70%가 쏠렸을 것이다. 국회도 세종시로 가야 하는지 얘기도 나오지 않느냐. 세종시가 어떤 형태로든 완성되기 위해서는 국회도 옮겨야 한다고 생각한다."
 

김순은 대통령 직속 자치분권위원장이 지난달 30일 서울 종로구 정부서울청사에 위치한 자치분권위원회 사무실에서 본지와 인터뷰하고 있다. [사진=유대길 기자, [e-mail]]

-더 강력한 자치분권을 위해 개헌이 필요하다고 생각하나.

"그렇다. 2018년에 개헌을 추진했지만, 국회의 도움을 받지 못해 좌절됐다. 작년에 지방일괄이양법과 자치경찰제 실시를 위한 경찰법 개정안이 모두 통과됐다. 이제 남은 것은 헌법을 바꾸는 것이다."

-헌법을 고친다면 어떤 조문을 넣고 싶은가.

"2018년 추진한 개헌안을 보면 헌법 1조 3항에 '대한민국은 자치분권국가다'라는 조문이 포함됐다. 이런 선언적 조항이 헌법에 담기게 되면 앞으로 어떤 법률이 자치분권에 부합하지 않을 경우 헌법을 위반한 게 되는 셈이다. 대표적으로 프랑스가 헌법에 지방분권국가라고 선언했다.

◆"분권 위해선 지방의회 반드시 필요"

-지방분권국가로 가기에 앞서 많은 국민이 지방 의회가 어떤 역할을 하는지 잘 모르는 것 같다. 지방의회 무용론을 제기하는 목소리도 있는데.

"저는 지방의회 옹호론자다. 다만 '지방의회가 지금까지 일을 잘했다'는 얘기보다는 '앞으로 일을 잘해야 한다'는 입장이다. 대한민국 지방자치가 잘되기 위해서는 지방의회가 잘돼야 하기 때문이다. 지방의회를 잘 구성해 정치 경력 시스템을 만들어 줬으면 좋겠다. 지방의회 의원 하다가 단체장 하다가 국회의원 하다가 그렇게 대통령까지 할 수 있게끔 말이다. 정치 참여 경험도 없던 사람이 이름 좀 얻었다고 갑자기 정치를 하면 쉽지 않다. 정치인에게 꼭 필요한 대화능력을 지방의회 등에서 미리 학습해야 한다."
 

김순은 대통령 직속 자치분권위원장이 지난달 30일 서울 종로구 정부서울청사에 위치한 자치분권위원회 사무실에서 본지와 인터뷰하고 있다. [사진=유대길 기자, [e-mail]]

-주민투표제, 주민발언제 등도 만들어지고 시행됐다. 그럼에도 불구하고 자치분권 핵심이 예산 독립이라고 한다면 어느 정도나 불균형한 상태인가.

"지금 국세와 지방세 비율이 대략 74대26 정도다. 어느 정도로 비율이 조정돼야 지방분권이 잘된다고 볼지는 국가마다 달라서 말하기가 어렵지만, 문재인 정부는 공약할 때 7대3을 약속했다. 2단계 재정분권도 1단계 수준으로 추진하고 있고 완성되면 국세와 지방세 비율이 7대3 정도에 근접할 것으로 보고 있다."

-내년 1월 22일로 임기가 만료될 예정인데, 약 10개월의 잔여 임기 동안 꼭 이루고자 하는 사업 목표가 있는지 궁금하다.

"지금 부수 법안이 몇 개 남았다. 지방자치법과 경찰법 개정안이 통과됐지만 '주민참여 3법'이 남았다. 주민조례발안법과 주민소환법, 주민투표법이다. 또 작년에 제1차 지방일괄이양법을 만들었는데, 이제 제2차 일괄이양법을 준비 중이다. 2차 일괄이양법도 쉽게 통과될 것으로 생각한다."