[강효백의 新경세유표-56] 대통령 5년 단임제를 연임제로 바꿔야 하는 이유

레임덕 최소화, 안정적 국정운영

대통령과 국회의원 임기 균형 등

대통령 단임제 12개국→6개국 반감

강효백 경희대 법무대학원 교수

∙사람들은 헌법을 신성불가침한 모세의 '계약의 궤'인 양 여긴다. 헌법은 인간사고의 발달과 항상 보조를 맞춰나가야 한다. -T.제퍼슨

 

∙세상을 바꾸고 싶은가? 그러면 먼저 제도를 바꿔라, 제도를 개혁하면 의식도 개혁된다. -강효백

 

2021년 지금 현재 대한민국 국회의원 300여명이 여야불문 개혁 입법을 게을리하고 있는 가장 큰 이유는 무엇일까? 대통령 임기가 1~2년 남았을 때마다 언제나 그렇듯 국회의원 일부가 의원내각제를 주장하는 이 '데자뷰 현상'의 근본 원인은 무엇일까?

 

필자가 판단하는 답은 아주 간단하다. 국회의원 임기가 3년쯤(재직가능임기 종신) 남았고 대통령은 임기는 1년도 채 안 남았기 때문이다.(1)* 

 

대한민국 대통령 재직 가능 임기는 5년이다. 대통령 4년 단임제를 실시하는 콜롬비아 다음으로 두 번째로 짧은 임기다. 반면 국회의원 재직 가능 임기는 연임 제한이 없기 때문에 종신이다.
 

즉, 한국의 대통령의 재직 가능 임기는 세계에서 두 번째로 짧은 임기이나 한국의 국회의원의 그것은 세계에서 가장 긴 셈이다. 행정부 수장과 입법부 대표들과의 극심한 불균형 임기제는 세계 헌법례에서 유례를 찾기 힘들다.
 

중임제 개헌 서둘러야 하는 이유

2007년 1월 9일 오후 5시 청와대 비서실은 다음과 같은 국정브리핑을 했다. 필자가 경향신문에 '중임제 개헌 서둘러야 하는 이유'라는 제목의 기고문을 게재한 바로 다음날이었다.

 

<노무현 대통령이 ‘대통령 4년 연임제 개헌’을 제안한 이유>

 

노무현 대통령이 9일 제안한 대통령 4년 연임제 개헌을 놓고 정치권을 중심으로 논란이 일고 있다. 왜 노 대통령은 임기 1년을 남겨놓은 지금 시점에서 개헌을 제안했을까.
 

전 세계에서 대통령(중심)제를 실시하고 있는 95개국 중에서 우리나라와 같은 단임제를 실시하고 있는 나라는 12개국(12.6%)에 불과하다. 12개국에는 우리나라를 비롯, 필리핀·터키·레바논·코스타리카·멕시코·파라과이·볼리비아·온두라스·파나마·칠레·콜롬비아가 포함된다.
 

경희대 강효백 국제법무대학원 교수는 경향신문 8일자에 기고한 ‘중임제 개헌 서둘러야 하는 이유’에서 “우리는 정치·경제·사회·문화 거의 모든 분야에서 미국의 것을 벤치마킹하면서도 초강대국 미국을 낳은 통치구조 시스템 중 최고 명품으로 평가받는 중임제는 왜 안 따르는지. 그와 거꾸로 1회성 정부가 펼치는 1회성 정책에 경제가 이리저리 흔들려온 후진국 약소국들 하고 왜 같은 멍에를 쓰고 있는지 그 이유를 모르겠다”고 지적했다.
 

강 교수는 중임제를 채택해야 하는 이유로 △세계적으로 단임제를 채택하고 있는 국가는 후진국·약소국들임 △중국과 일본의 개헌움직임에 발맞춘 21세기에 맞는 새 틀 필요 △국가적 비극인 레임덕 최소화 △안정적 국정운영과 중간평가가 가능 △대통령과 국회의원 임기가 마주치는 20년만의 적기 등을 들었다.
하략 -「국정브리핑』 2007년 1월 9일, 오후 6:35

 

노무현 대통령은 이 칼럼이 게재된지 하루 만인 2007년 1월 9일 오전 10시 이 칼럼을 인용해 대통령 4년 연임제 개헌을 제안했다. 국정브리핑 2007년 1월 9일 오후 6시 35분 참조 [자료=강효백 교수 제공]

대통령 단임제 국가가 12개국→6개국으로 반감

2007년 1월 8일 필자가 해당 기고문을 실은 지 벌써 14년 8개월이 지났다. 2018년 3월 26일 문재인 대통령이 대통령 4년 연임제 개헌안을 제안한 바 있으나 야당의 반대로 무산돼 여전히 대통령 5년 단임제등 권력구조는 변함이 없다.
 

그러나 세계 194개국의 권력 구조를 조사·분석해보니 변한 나라가 상당히 많다. 그중에서 가장 많이 변한 것 중 하나는 대통령 단임제 국가 수의 변화다. 2007년 1월 당시 대통령단임제 국가 한국·터키·필리핀·레바논·코스타리카·멕시코·파라과이·볼리비아·온두라스·파나마·칠레·콜롬비아 등 12개국이었다.

 

하지만 2021년 8월 현재 194개국 (유엔회원국 193개 +대만) 중 대통령제를 채택한 국가(이원집정부제, 신대통령제 포함) 수는 102개, 그중 대통령 단임제 국가는 한국(5년), 필리핀(6년), 멕시코(6년), 파라과이(5년), 파나마(5년) 콜롬비아(4년) 6개국 뿐이다.

[자료=강효백 교수 제공]

다음은 대통령 단임제 클럽에서 탈퇴한 6개국의 내역이다.
 

1.터키는 2017년 4월 헌법을 개정해 대통령 7년 단임제 간접선거를 국회의원 임기와 같은 5년 중임제 직접선거로 개혁했다. 아울러 국회의원 선거와 대통령 선거를 5년에 한 번씩 같은 날에 실시하는 것으로 개헌했다.(터키 헌법 77조)(2)*

 

2. 레바논은 2010년 헌법 개정으로 대통령(임기6년 단임제) 권한이 대폭 약화되고 총리에게 강한 권한이 주어지는 내각책임제로 전환했다.
 

3. 온두라스는 오랜 군사장기집권으로 인하여 1981년 대통령 4년 단임제로 개헌했으나 단임제의 취약점의 노정으로 2016년 헌법을 개정, 1회한 재선을 허용하는 것으로 개선했다.

4. 코스타리카는 1969년 헌법에 대통령 재선 금지를 규정하였으나, 2010년에 1회한 중임을 허용하도록 개헌했다.

5. 칠레 대통령의 임기는 6년 단임제였으나 2007년 9월 헌법 개정으로 1회한 4년 중임제로 전환했다. .

6. 볼리비아는 2009년 5년 단임제를 1회안 중임을 허용하는 것으로 개헌했다.

 

미국을 비롯한 세계 대다수 대통령제 국가가 대통령 연임제를 택하고 터키등 단임제를 채택했던 6개 국가가 대통령 연임제를 택하게 된 이유는 단임제가 연임제에 비해 장점보다 단점이 압도적으로 많기 때문이다.

 

 

 

 

[자료=강효백 교수 제공]

◆◇◆◇◆◇◆◇각주

(1)*헌법 제42조: 국회의원의 임기는 4년으로 한다.
헌법 제70조: 대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다.

(2)* economist.com/europe/2018/06/28/erdogan-inaugurates-a-new-political-era-in-turkey