[오정근의 아주경제적 시선] 주택정책 성공 여부가 정권을 좌우한다

[오정근 자유시장연구원장 한국금융ICT융합학회장]

 

주택정책은 정권을 좌우하는 중요 변수다. 지난 2022년 초 대선에서 국민의힘이 더불어민주당에 신승을 한 데는 여러 이유가 있지만 그중에서도 크게 실패한 문 정부의 부동산정책 결과 집값 급등도 중요한 이유였다. 문 정부는 2017년 6·19 대책을 시작으로 총 29번의 부동산정책을 발표했다. 문 정부는 투기수요가 근절되어야 실수요자를 보호할 수 있다는 원칙 아래 종부세율과 양도세율 강화, 대출 규제 강화, 재건축초과이익환수제와 임대차3법 도입, 분양가상한제와 토지거래허가제 도입 등 각종 규제정책 위주의 정책을 추진한 반면 공급정책을 소홀히 한 결과 부동산 가격은 급등했다. 종부세율과 양도세율 강화, 대출 규제 강화, 재건축초과이익환수제와 분양가상한제 등은 노무현 정부에서도 도입되어 실패했던 정책인데 재도입되어 화를 자초했다.

2018년부터는 수도권을 중심으로 3기 신도시, 청년 신혼부부 임대주택 공급대책을 발표했지만 입주까지 긴 시간이 필요한 정책이었다. 수요가 존재함에도 공급이 이뤄지지 않으니 집값은 오르고, 과도한 대출규제로 중산층은 무너졌다. 문 대통령은 "부동산 부분만큼은 할 말이 없다"며 2021년 4월 재보선 패인으로 부동산 문제를 꼽으며 "죽비를 맞고 정신이 번쩍 들 만한 심판을 받았다“고까지 했다.

윤 정부도 이미 임기의 반환점을 돌고 있다. 그런데 집값이 급등하고 있다. 중요한 배경은 인허가와 착공 건수가 급감하면서 수년 후 집값이 급등할 것이라는 예상이 부동산시장을 뒤덮으면서 가수요까지 가세하고 있는 실정이기 때문이다. 임대차3법 시행 4년이 되면서 4년 후의 전세까지 고려한 높은 전세가로 인해 이럴 바에야 차라리 집을 사는 것이 낫겠다는 수요도 증가하고 있다.

금년 상반기 중 주택인허가 물량은 전국적으로 14만9860호로 전년동기비 26.1% 감소하고 있다. 특히 서울은 1만3174호로 전년동기비 25.5% 감소하고 있다. 근년에 인허가가 많았던 2022년 중에는 26만호였으므로 금년 중에는 아직까지 22년 대비 약 10만호가 적은 편이다. 상반기 중 주택착공물량은 전국적으로 12만7249호로 전년동기비 30.4% 증가하고 있다. 그러나 서울을 보면 상반기 중 착공물량이 13만여 호로 전년동기비 2.4% 감소하고 있다. 착공은 가장 많았던 2021년에 26.9만호였으므로 금년 중 아직까지는 14만호 정도가 적은 편이다. 이렇게 되니 수년 후 집값이 급등할 것이라는 예상이 확산되면서 영끌대출을 받는 가수요까지 가세하면서 최근 집값이 급등하고 있다.

이에 대책으로 나온 것이 ”8·8 주택공급 확대방안“이다. 최상목 부총리 겸 기획재정부 장관은 8월 8일 정부서울청사에서 제8차 부동산 관계장관회의를 주재하여 국민 주거안정을 위한 주택공급 확대방안을 내놓았다. 부동산시장 안정화의 핵심은 수요에 부응하는 충분한 주택공급과 적정 수준의 유동성 관리에 있으므로 주택공급을 획기적으로 확대하고 주택수요를 선제적으로 관리해 나갈 계획이라고 밝혔다.

이번 주택공급 확대방안을 통해 향후 6년간 서울과 수도권에 총 42만7000호 이상의 주택과 신규택지를 공급할 예정이라고 밝혔다. 먼저, 서울·수도권 중심 선호도가 높은 입지에 21만호를 추가 공급하겠다고 밝혔다. 구체적으로 서울과 인근 지역 그린벨트를 해제하여 8만호 규모의 신규택지를 공급하되, 신규택지 발표 시까지 서울 그린벨트 전역 등을 토지거래허가구역으로 한시 지정하여 투기수요를 철저히 관리할 계획이라고 했다. 서울에 인접한 3기 신도시 등 수도권 공공택지의 경우 토지이용 효율화를 통해 2만호 이상을 추가하기로 했다.

또한, 빌라 등 비아파트를 11만호 이상 신축매입임대로 신속히 공급하고 이에 더하여 서울의 경우 비아파트 시장이 정상화될 때까지 신축매입임대를 무제한 공급하겠다고 강조했다. 비아파트 공공매입임대는 종전 계획 12만호에서 최소 16만호 이상 대폭 확대하겠다고 밝혔다.​

아울러 재건축·재개발 촉진특례법(가칭)을 제정해 재건축‧재개발 추진 기간을 3년가량 앞당겨 향후 6년간 서울 도심 등 17.6만호의 주택을 조기에 착공하고, 수도권 공공택지에서 ’25년까지 착공하는 경우 미분양 주택을 LH가 매입하는 등 4.1만호가 조기 공급되도록 유도하겠다고 발표했다.

공급대책과 동시에 수요 측면에서는 시중 유동성과 가계대출 관리를 강화해 투기수요를 차단하는 방안을 제시했다. 9월 1일부터 스트레스 DSR 2단계를 시행하는 등 DSR 규제를 점진적으로 내실화·확대해 나가고, 가계대출 전반의 증가 속도와 리스크 요인에 대한 모니터링·분석을 강화하고, 이를 토대로 조만간 추가 거시건전성 규제 방안을 마련하겠다고 밝혔다. 한편, 투기거래 근절과 시장교란행위 단속을 위해 관계부처 합동 현장 점검반도 가동키로 했다.

규제일변도의 정책을 추진해 실패했던 문 정부와는 달리 공급확대정책과 가수요 통제정책을 동시에 추진한다는 측면에서 바람직한 대책이다. 그러나 부동산은 일반 재화와 달리 공급까지 장기간이 소요된다. 필요하다고 해서 즉각적 공급이 이뤄질 수 없다. 특히 2년 반 정도 후인 2027년 초에 있을 대선을 고려하면 많이 늦은 감이 있다. 안타깝게도 윤 정부는 지난 2년을 허비한 셈이다. 대선 전까지 어떻게 급등하고 있는 집값을 안정시킬 것인가가 핵심과제가 되어야 할 것이다. 문 정부 때처럼 죽비를 맞아서는 안될 것이다.

지난해 '9·26 대책'에서 올해 '1·10 대책'에 이은 '8·8 대책'까지 1년 사이 세 차례 발표된 정부 주택 공급대책의 종착지는 서울 그린벨트 해제였다. 현재 서울 그린벨트는 외곽에 149㎢ 규모로 지정돼 있어 서울 전체 면적의 24.6%에 해당된다. 역대 정부는 주택 공급 등을 목적으로 서울 그린벨트를 지속적으로 해제해 왔다. 노무현 정부는 국민임대주택 건립을 목적으로 3.47㎢를 해제했고 이명박 정부 때인 2009∼2012년에는 보금자리주택 조성을 목적으로 서울 5㎢, 경기 29㎢ 등 대규모 그린벨트 해제가 이뤄졌다. 이때 서울 그린벨트 해제로 공급된 주택은 4만1000가구였다. 문재인 정부 때인 2018년에도 2530가구 규모 신혼희망타운 공급을 위해 수서역 인근 그린벨트를 일부 해제했고, 2021년에는 서울주택도시공사(SH)의 자체 사업인 신내4지구(790가구) 주택공급을 위한 해제가 있었다.

오세훈 서울시장은 정부의 개발제한구역(그린벨트) 해제 방안과 관련해 "그린벨트 중 이미 훼손된 곳, 녹색공간으로서의 기능을 이미 상실한 곳에 한정할 것"이라고 밝혔다. 오 시장은 9일 서울시청에서 정부의 주택공급 확대방안 관련 기자설명회를 열고 "미래세대를 위해 서울 근교에 녹지공간을 충분히 유지하는 것이 최우선 가치이지만, 저출생 문제, 주거문제가 자연환경 보존만큼이나 중요한 절체절명의 과제가 됐다"며 이같이 밝혔다.

중요한 포인트는 과연 언제쯤 실제 주택공급이 될 수 있느냐 하는 점이다. 신규 택지 후보지를 발표한 이후에는 공공주택지구 지정, 지구계획 수립, 토지 보상, 주택 착공 등의 과정을 거쳐야 하기에 주택 입주까지 8∼10년가량이 소요된다. 정부는 이번 그린벨트 해제는 '확고한 주택공급 의지'를 보여준 것이라고 강조했다. 그러나 이번 주택정책이 불행하게도 다음 대선에 효과가 있을 것인지는 불확실해 보인다. 전 정부에서 추진되었으나 아직 답보상태인 3기신도시 건설도 반복되고 있다.

공사비 상승으로 분양가가 치솟는 상황에서 '한 달 뒤 집값은 지금보다 더 비싸질 것'이라는 공포로 매수에 나선 실수요자들이 그린벨트까지 풀어 주택을 공급하겠다는 정부의 신호를 어떻게 받아들일지가 변수다. 전문가들은 기존 정책들을 구체화한 다방면의 세부대책이 담긴 점에 대해서는 낙관하면서도 현재 부동산 가격의 구조 문제가 공사비 급등에서 비롯된 부분이 큰 만큼 공급 실현과 집값 안정 효과를 기대할 수 있을지는 미지수라고 지적했다. 공사비는 상승하는데 집값 하향 안정화만 추구하면 건설사의 수지가 악화되어 오히려 공급이 안될 수도 있다.

노무현 문재인 정부에서 실시했던 분양가상한제가 적용되는 서울의 주택공급은 위축시켜 가격 상승을 초래하고 분양가상한제가 적용되지 않는 비수도권 주택은 과잉 공급되어 비수도권 주택가격은 오히려 하락하는데도 미분양이 증가하는 결과를 초래하였는데 지금도 같은 현상이 반복되고 있다. 이런 결과는 지금 문제가 되고 있는 부동산 프로젝트 파이낸싱(PF) 부실을 악화시킬 수 있다.

오세훈 시장은 "서울의 부동산 가격 하향 안정화는 흔들림 없는 서울시의 목표"라며 "중앙정부와 협력해 충분하고 안정적인 주택공급에 최선을 다할 것"이라고 말했다. 그러면서 사유재산권 침해 소지도 있는 토지거래허가제를 강화하겠다는 의지도 보였다. 부동산 가격 하향 안정화와 안정적인 주택공급은 상충된 목표라는 점이 문제다. 결국 서울 핵심지역에 대한 분양가상한제와 토지거래허가제도 문제점을 보이고 있다.

정부가 도심 내 아파트 공급을 위해 정비사업 기간을 단축할 수 있는 '재건축·재개발촉진법'(특례법)을 통해 도심 내 아파트 공급을 17.6만호 확대하는 등 정비사업 규제를 완화해 37만 가구 공급을 가속화하겠다는 것이 이번 정책의 핵심 중 하나다. 우선 기본계획과 정비계획의 동시처리를 허용하는 등 절차를 간소화하고 재건축 조합설립 동의 요건도 완화했다. 그러나 '재건축·재개발촉진법'(특례법)이 여소야대 국회를 통과할 수 있을 것인지가 불확실하다.

조합설립 동의로 인정할 수 있는 범위를 확대함과 동시에 일정 규모 이상의 사업장에서 공사비 분쟁 발생 시 전문가 파견을 의무화해 합의를 이끌어내도록 했다. 사업성 개선을 위해 초기 자금의 기금 융자를 지원하고 주택연금 개별 인출 목적에는 분담금 납부를 포함한다. 이 정책을 통해 도심 내 아파트 공급을 확대하겠다고 밝혔다.

그러나 이 특별법도 가장 핫한 지역인 강남3구 용산구는 제외한다는 발표다. 가장 핫한 지역을 제외하고 얼마나 효과가 있을지 미지수다. 직주근접이라는 핵심적인 주택정책과도 배치된다. 재건축초과이익환수제도 그대로다. 심지어 서울시에서 과도하게 요구해 재건축 추진을 저해하고 있는 기부채납 문제도 그대로다. 일부 재건축단지에서는 말뿐인 서울시의 신통기획을 반대한다는 플래카드까지 나붙고 있는 실정이다. 다수의 부동산 전문가들은 최근 부동산 가격 폭등 문제는 수년째 지속된 공사비 상승에 따른 정비사업 침체와 분양가 인상이 원인인데 민간 사업자들이 수익성 악화를 감수하고 공급대책에 참여할 수 있는 유인이 적다는 것이다.

전세사기 여파로 침체된 비아파트 거래를 정상화하는 방안도 나왔다. 수요가 많은 수도권을 중심으로 공공 신축매입 11만 가구 이상을 2025년까지 공급할 계획이다. 소규모 건설사업자의 취득세 중과를 완화하고 등록 주택임대사업자 세제 혜택 일몰 기한을 연장해 대상과 범위를 확대한다. 이외에 임대 수요 정상화를 위한 방안도 담겼다. 신축 소형주택을 구입하는 경우 취득세·종합부동산세·양도소득세 산정 시 주택 수를 제외하는 기간을 늘린다. 기축 소형주택을 구입해 임대주택으로 등록(매입임대)하는 경우 세제 산정 시 제외한다. 그러나 전문가들은 수요가 급감한 비아파트 공급 촉진이 집값 안정에 미치는 효과는 미미할 것이고 수도권 과밀화만 심화시킬 수 있다고 내다봤다.

2023년 말 154조5000억원(부채비율 220%)에 달하는 LH 부채가 매입임대에 발목을 잡을 전망도 나오고 있다. 기획재정부는 2022년 LH를 ‘재무위험기관’으로 지정하고 해마다 5개년 재무관리계획을 수립해 부채비율을 낮추도록 하고 있는 실정이다. 그린벨트 해제 구역에 8만 가구 신규 택지를 공급하고 수도권 3기 신도시 공공택지의 경우 토지 이용 효율화를 통해 2만 가구 이상을 추가 공급하기로 하는 등 신축과 구축을 포함한 비아파트 공공매입임대는 종전 계획 12만 가구에서 최소 16만 가구 이상으로 확대한다. 그러나 LH의 부채가 LH가 공공주택 공급에 적극 나서지 못하게 하는 제약요인이 되고 있다.

가계 대출 관리와 집값 안정의 두 가지 목표를 달성해야 하는 딜레마도 있다. 이와 관련 김병환 금융위원장은 ‘상환능력 범위 내에서 빌리고 처음부터 나눠갚는’ 대출관행을 일관되게 확립해 나가겠다고 밝히며, 금리인하 및 부동산 시장 회복에 대한 기대감으로 가계부채가 과도하게 증가하지 않도록 안정적으로 관리하겠다고 밝혔다.

종합하면 공급도 늘려 집값안정을 추구하면서 집값 상승은 막아야 하고 가계부채도 증가하지 않아야 하는 상충되기도 하는 여러 목적을 추구하다보니 여러 정책들이 혼재해서 효과가 불확실해 보이는 문제점이 있어 보인다. 공급을 늘려 집값안정을 추구하면서 가계부채도 증가하지 않아야 하는 정책은 미래의 주택가격과 가구의 소득을 내다보는 미래지향적 DSR(총부채원리금상환비율)이나 LTV(담보인정비율) 등 거시건전성지표를 밀착 관리하는 것이 중요하다. 즉 상환능력이 있는 가구가 차입을 이용해 주택을 구입해야 금융부실이 증가하지 않는 것이다. 민간임대 활성화와 같은 임대주택 공급 확대를 통해 상환능력이 어려운 가구에 대한 임대주택 공급을 추진하는 것이 바람직하다. 그러나 이번에는 LH의 매입임대만 강조되고 민간임대 활성화 대책은 포함되어 있지 않다.

이런 범위 내에서 공사비 상승을 반영한 적정 수준의 집값 상승으로 공급 확대를 유도해야 공급도 늘어나고 건설사 부도도 방지된다. 공사비는 상승하는데도 무조건적인 집값 하향 안정화가 목적이라고 하는 주장은 주택공급 축소를 초래해 궁극적으로 집값 상승뿐만 아니라 PF부실 등 부동산금융의 부실을 초래한다. 분양가상한제 토지거래허가제 재건축초과이익환수제 임대차법 등 노무현 문재인 두 정부에서 도입해 실패했던 포퓰리즘 정책은 폐기하는 것이 바람직하다. 사유재산권 침해소지가 있을 정도의 과도한 기부채납도 개선되어야 한다. 이런 정책들을 그대로 두면서 공급확대를 통한 집값안정을 추구하는 것은 목적과 수단이 전도된 정책이다. 윤 정부의 확고한 부동산 정책철학과 전문성 강화가 필요해 보이고 무엇보다 다음 대선을 염두에 둔 시기를 놓치지 않는 정책 추진이 중요한 때다.





필자 주요 이력

▷고려대 경제학과 ▷맨체스터대 경제학 박사 ▷한국경제연구원 연구위원 ▷한국금융ICT융합학회 회장 ▷서울지방시대위원장·바른언론시민행동 공동대표