[신년기획]바람직한 권력 구조 개편 방안은…미국, 독일 등 양원제 도입

'여소야대' 정치에서 양원제 도움될수도…여야 간 협의 점점 어려워져

국회 본회의장 [사진=연합뉴스]

'12·3 계엄 사태' 이후 정치권에서는 권력구조 개편을 언급하며 개헌 필요성을 강조하고 있다. 특히 여야 간 대립이 극에 달하며 국내 정치적 상황이 파국으로 치닫자 제왕적 대통령제, 단원제 국회 등 개헌을 통해 통치구조 등을 재설계해야 한다는 주장이 비등하고 있다. 

우리나라는 대통령중심제, 단원제를 채택하고 있다. 단원제는 입법부를 단 하나의 합의체로 구성하는 의회제도를 뜻한다. 지난 1952년 1차 개헌 때 단원제를 '양원제'(민의원·참의원)로 고쳤다가 1962년 5차 개헌 때 다시 단원제로 바꿔 지금에 이르고 있다.

단원제는 국정처리 지연 발생 가능성이 낮고 단일 표결권으로 법안 적용 가능성이 높은 장점이 있다. 또 정부에 대한 막강한 국회 지위 등도 있다. 하지만 부당한 심의·입법, 날치기 통과 발생 우려, 정부·의회 간의 충돌 발생 때 수습 곤란 등 단점도 있다. 21대에 이어 22대 국회에서 여소야대가 형성되며 의회 권력을 독점한 다수 야당은 입법 폭주와 정부 고위공직자에 대한 탄핵소추 남발에 이어 예산안 단독처리 등 독주를 이어가고 있는 것 또한 단원제 약점이다. 정치권에서는 단원제 반대인 상·하원이 별도로 표결에 부칠 수 있는 양원제 도입이 필요하다고 주장한다. 

미국은 대통령중심제이면서 양원제를 적용하고 있다. 양원제는 입법부가 독립적인 활동을 하는 두 부서 의회로 구성돼 있다. 양원제 장점은 한 정당이 독주할 때 상원이든, 하원이든 제동을 걸 수 있고 정부와 의회 간 충돌을 완화할 수 있다. 직능대표제, 지방대표제 도입이 쉬워 지역 대표성 강화 측면도 있다. 반면 양원제 단점으로는 국정처리 지연이 빈번하고 업무처리에 많은 시간·비용 소요 등이 있다. 국회 책임 소재가 명확하지 않아 국민 신뢰도가 떨어질 수 있으며 최종적으로 2개 의회가 표결을 지어야만 법안 적용이 가능하다.

유럽 다수 국가도 양원제를 채택하고 있다. 프랑스를 비롯해 독일, 이탈리아, 네덜란드, 일본과 영국처럼 의원내각제를 채택하는 나라들 역시 모두 양원제다. 심지어 러시아도 양원제를 취하고 있다. 국제의회연맹(IPU)에 따르면 세계 192개국 중 81개국이 양원제를 택하고 있다.

하지만 덴마크와 스웨덴처럼 양원제를 단원제로 개혁한 정당들의 경우처럼 제대로 작동되는 단원제를 잘 구축할 수 있다면 사실 굳이 양원제를 고집할 필요는 없다. 단원제의 성공 조건은 활발한 정부법안심의, 입법활동, 대정부질의, 상임위 활동 등에서 보이는 의원들의 연설·토론·설득 능력 등이다. 하지만 지금처럼 여야 간 협의가 어려울 땐 무용지물이다. 

윤석열 대통령 탄핵소추안 가결 이후 정치권에서는 양원제 도입 이외에 제왕적 대통령제 개헌 필요성을 제기한다. 구체적 방향에는 차이가 있지만, 현행 대통령제에 변화가 필요하다는 데에는 공감대가 형성되고 있다. 국민의힘 소속 오세훈 서울시장은 "대통령 4년 중임제를 기반으로 국회는 내각 불신임권, 대통령은 국회 해산권을 갖는 방식으로 개헌해야 한다"고 했고 더불어민주당 출신 우원식 국회의장은 최근 외신기자회견에서 "개헌 필요성이 있다"고 했다.